Главная / Защита прав детей / С 1 января 2008 года органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти

С 1 января 2008 года органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти

С 1 января 2008 года органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления лишаются указанной функции. В связи с этим внесены изменения в пять федеральных законов.

Изменение разграничения полномочий в сфере опеки и попечительства в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 года
№ 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
разграничения полномочий».

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Федеральные законы, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в настоящее время можно считать традиционными. Первым из этих законов стал всем хорошо известный Федеральный закон 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За непродолжительное время действия указанного закона в него более двадцати раз вносились изменения и дополнения, причем в 2006 г. изменения и дополнения вносились тринадцать раз.
Столь частая корректировка данного Федерального закона, несомненно, связана со сложностью настройки оптимального разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Представляется, что процесс этот может оказаться бесконечным, поскольку имеющиеся между субъектами Федерации и муниципальными образования значительные различия в части социально-экономических, демографических, климато-географических и иных условий, по нашему мнению, не позволяют выработать универсальных решений для всей территории России.
Федеральный закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ подобно другим законам о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий велик по объему (5,6 печатных листов), поскольку им вносятся изменения и дополнения в три десятка федеральных законов. Большинство из этих изменений касаются совершенствования разграничения полномочий между федеральным центром и регионами. На это обстоятельство указывается в официальном отзыве на законопроект Правительства Российской Федерации: «Законопроектом предлагается внесение изменений в федеральные законы в части разграничения полномочий и совершенствования государственного управления в таких приоритетных сферах общественных отношений, как здравоохранение, образование, культура и занятость. Предусматривается комплексное совершенствование разграничения контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти в сфере здравоохранения и образования, пересматриваются утратившие свое значение и практическое применение разрешительные процедуры, а также уточняются объемы полномочий органов власти по управлению имуществом» (Правительство Российской Федерации официальный отзыв от 20 сентября 2006 г. № 3406п-П11 на проект Федерального закона № 332114-4. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online). Это – традиционный для законов о разграничении полномочий круг вопросов.
Особенностью Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ является то, что законодатель обратился в нем к проблемам опеки и попечительства: с 1 января 2008 года органами опеки и попечительства становятся органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления лишаются указанной функции.
В связи с этим внесены изменения в пять федеральных законов:
• Гражданский кодекс Российской Федерации,
• Семейный кодекс Российской Федерации,
• Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
• Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
• Закон Российской Федерации «Об образовании».

Законодательное закрепление передачи полномочий по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Федерации от органов местного самоуправления.
С целью изъятия полномочий по опеке и попечительству у органов местного самоуправления были внесены изменения в ст. 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключившие опеку и попечительство из числа вопросов местного значения муниципального района и городского округа (мелкие муниципальные образования – городские и сельские поселения указанных полномочий не имели).
Одновременно Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был дополнен двумя новыми статьями 15.1. «Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов» и 16.1. «Права органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного знамения городского округа». Согласно указанным нормам органы местного самоуправления муниципального района и городского округа имеют право «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству». Участвовать в осуществлении этих полномочий органы местного самоуправления могут «только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)».
Для наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был дополнен подпунктом 24.2, в соответствии с которым указанные органы отвечают за «организацию и осуществление деятельности по опеке и попечительству».
Передача полномочий по опеке и попечительству потребовала внесения изменений в те федеральные законы, содержавшие указания на то, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.
Согласно новой редакции п. 1 ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В Семейном кодексе РФ изменения внесены в статьи 8, 77 и 121. С 1 января 2008 г. будет действовать следующая редакция указанных норм:
• п.1 ст. 8. «Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства».
• п. 1 ст. 77. «Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
• п. 2 ст. 77. «При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта об отобрании ребенка обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав».
• п. 2 ст. 121. «Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, настоящим Кодексом, Гражданским кодексом Российской Федерации.
Опека и попечительство исключены из полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, установленных в ст. 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».

Обоснование передачи полномочий по опеке и попечительству от органов местного самоуправления органам государственной власти.
В Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом» (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online) (окончательное название законопроект получил во втором чтении) фактически отсутствует обоснование целесообразности передачи функций по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Федерации от органов местного самоуправления.
В записке отмечено, что в законопроекте «уточняются отдельные положения законодательных актов Российской Федерации в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по итогам обобщения правоприменительной практики». При этом результаты обобщения правоприменительной практики не приводятся. Целью предложенных изменений является «повышение эффективности осуществления органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
При объяснении изменений дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в Записке сказано, что «законопроектом предлагается уточнить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, образования, опеки и попечительства». Изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Пояснительной записке трактуются как «уточнение и расширение перечня вопросов местного значения, в частности из числа вопросов местного значения исключаются вопросы, связанные с опекой и попечительством, при сохранении возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении мероприятий в этой сфере, добавляются вопросы, связанные с созданием условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка. Такая чрезмерная лаконичность законодателя объясняется тем, что вследствие большого объема законопроекта Пояснительная записка не объясняет необходимость и целесообразность содержащихся в законопроекте новелл, а лишь дает их краткое описание.
Относительно изменений в Семейный и Гражданский кодексы Российской Федерации в Пояснительной записке справедливо указано, что они направлены на приведение положений указанных кодексов в соответствие с предлагаемыми в законопроекте редакциями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Крайняя лаконичность Пояснительной записки объясняется тем, что вследствие большего объема законопроекта она превратилась в краткое описание содержания предлагаемых изменений и дополнений в действующее законодательство и не преследует цели обоснования предлагаемых авторами законопроекта новелл.
В заключении на законопроект Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей (заключение от 14 сентября 2006 г. № 3.6-16/432; http://base.consultant.ru/cons/cgi/online) отмечено, что придание полномочиям по опеке и попечительству государственного статуса (передача их органам государственной власти субъектов Федерации) позволит «выстроить в регионах государственную систему органов опеки и попечительства или собственными законами делегировать уже государственные полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень».
Комитет полагает, что наделение органов государственной власти субъектов Федерации обеспечит «именно государственную поддержку детей, престарелых граждан и инвалидов, как того требует статья 7 Конституции Российской Федерации». Кроме того, передача указанных полномочий:
• позволит увеличить число детей-сирот передаваемых на воспитание в семьи российских граждан;
• будет способствовать своевременному выявлению детей, престарелых граждан и инвалидов, нуждающихся в опеке (попечительстве), и ее установлению;
• обеспечит эффективный контроль и координацию деятельности по опеке и попечительству на региональном уровне.
Все это, по мнению Комитета полагает, будет способствовать реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «в части выработки мер по содействию в устройстве детей-сирот на воспитание в российские семьи, профилактике социального сиротства».
Вопрос передачи функций опеки и попечительства органам государственной власти обсуждался уже давно. Необходимость такой передачи обосновывался следующими аргументами юридического и экономического характера.
Согласно ч.1 ст. 38 Конституции Российской Федерации материнство, детство и семья находятся под защитой государства; п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции гласит, что защита семьи, материнства, отцовства и детства составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относил опеку и попечительство к вопросам местного значения.
Опека решает общегосударственные задачи, поэтому ее установление и контроль за надлежащим исполнением опекунами своих обязанностей должны осуществляться органами государственной власти.
Деятельность органов опеки и попечительства напрямую обеспечивает реализацию права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Эти задачи относятся исключительно к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения, что следует, в том числе, и из принципа государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ) (Головань А.И. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году. http://www.ombudsman.mos.ru).
Юристы традиционно считали опеку государственной функцией. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент писала, что «опека (попечительство) в широком смысле – это обеспечение выполнения государственной функции по воспитанию детей» (Пергамент А.И. Опека и попечительство. М., 1966. С. 3.). Согласно ст. 120 Кодекса о браке и семье РСФСР органами опеки и попечительства являлись исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов, то есть органы государственной власти. До настоящего времени сохраняется заложенное КоБС РСФСР разделение функций по опеке и попечительству:
• опеку в отношении несовершеннолетних осуществляют органы управления образованием;
• опеку в отношении недееспособных граждан осуществляют органы управления здравоохранением;
• попечительство в отношении дееспособных граждан, нуждающихся по состоянию здоровья в попечении, осуществляют органы управления социальной защитой.
В условиях хронического дефицита муниципальных бюджетов особенно в сельских районах и в дотационных регионах подразделения органов местного самоуправления, выполнявшие функции по опеке и попечительству, не получали необходимо финансирования, что существенно снижало эффективность их деятельности.
Органы опеки и попечительства принимают решения, дают заключения, совершают иные действия, затрагивающие права и законные интересы граждан. Однако ведомственный контроль за деятельностью отсутствует. Решения органа опеки подписываются главой органа местного самоуправления, поэтому могут быть обжалованы только в прокуратуру или суд, где рассмотрение жалобы занимает длительное время.
Создание единого органа опеки и попечительства способствует наилучшей охране прав граждан и, в конечном итоге, повышению эффективности этой деятельности. (Головань А.И. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году. http://www.ombudsman.mos.ru).

Значение и возможные последствия передачи полномочий по опеке и попечительству от органов местного самоуправления органам государственной власти.
Вопрос о недостаточной эффективности деятельности муниципальных органов опеки обсуждается достаточно давно. Представляется, что в подходах к решению этой проблемы отражаются две противоречивые тенденции развития российского законодательства последних пяти лет. С одной стороны Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положил начало широкомасштабной реформе местного самоуправления, целью которой является «приближение власти к народу», более активное вовлечение населения в процесс управления, повышение ответственности граждан за благополучие и порядок в муниципальном образовании при ослаблении ответственности за это органов государственной власти. С другой стороны в это же время происходил процесс консолидации органов государственной власти, выстраивание более жесткой властной вертикали. Это процесс сопровождался передачей значительной части полномочий федерального центра субъектам Федерации, но одновременно происходило усиление контроля центра над регионами, например, переход от выборности глав региональных органов исполнительной власти к их назначению Президентом России. В связи с этим решение о передаче полномочий по опеке и попечительству региональным органам исполнительной власти в след за передачей всех функций, ранее исполнявшихся муниципальными органами социальной защиты населения, на уровень субъектов Федерации, означает признание невозможности в настоящее время эффективно решать на муниципальном уровне значимые социальные проблемы, то есть свидетельствует о пробуксовывании реформы местного самоуправления.
Ведомственная разобщенность до настоящего времени остается непреодолимой проблемой при решении социальных вопросов, в том числе опеки и попечительства. На муниципальном уровне в условиях консолидации ресурсов в руках главы администрации, ограниченного числа управляемых учреждений преодоление ведомственной разобщенности, наиболее ярок проявляющейся в узковедомственном подходе к решению проблем, представлялось наиболее вероятным. Передача полномочий по опеке и попечительству на региональный уровень может привести к закреплению их за тем или иным органом исполнительной власти субъекта Федерации (в области образования, социальной защиты, семейной политики). С высокой долей вероятности это приведет к тому, что в сфере опеки и попечительства возобладает ведомственный подход, что противоречит интересам дела.
Недостаточная эффективность деятельности органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства, раннему выявлению неблагополучных семей, защите прав и интересов детей, устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в семьи связана со следующими причинами:
• недостаточная численность специалистов по охране детства в органах опеки и попечительства (один специалист на 10-15 тысяч детского населения не может выполнить такой объем работы);
• низкая квалификация специалистов по охране детства, которые должны иметь подготовку в области права, педагогики, психологии и социальной работы, однако ни одно высшее учебное заведение не готовит таких специалистов;
• отсутствие системы учреждений, необходимых для выполнения функций по опеке и попечительству, например, учреждений проводящих психологическую экспертизу для разрешения в суде споров, связанных с воспитанием детей, учреждений, осуществляющих отбор, подготовку опекунов и усыновителей, передачу детей в замещающие семьи и их последующее психолого-педагогическое сопровождение;
• пробельность законодательства, регламентирующего деятельность по опеке и попечительству;
• незаинтересованность специалистов органов опеки и попечительства в результатах своего труда.
Передача полномочий по осуществлению опеки и попечительства от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Федерации сама по себе не устранит ни одной из перечисленных выше проблем. Из этого следует очевидный вывод, что вступление в силу Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» автоматически не повлечет тех положительных изменений в деятельности по опеке и попечительству, о которых говорится в заключении на законопроект Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей. Эти изменения могут произойти только в результате принятия региональных законов, регламентирующих деятельность по опеке и попечительству, если указанные законы и иные нормативные правовые акты устранят объективные обстоятельства, которые в настоящее время ограничиваю эффективность работы органов опеки и попечительства. Таким образом, Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ является лишь предпосылкой, необходимым условием для изменения ситуации в сфере опеки и попечительства.
Согласно прежней редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения была отнесена «опека и попечительство». Новая редакция Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возлагает органы исполнительной власти субъектов Федерации ответственность за «организацию и осуществление деятельности по опеке и попечительству». Очевидное различие между этими формулировками позволяет предположить три сценария передачи полномочий по опеке и попечительству с муниципального на региональный уровень.
1. Формальное исполнение требований Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ. В этом случае существующие муниципальные структуры, непосредственно выполняющие функции по опеке и попечительству, сохраняются, изменяется лишь их название (они становятся подразделениями одного из органов исполнительной власти субъекта Федерации). На региональном уровне создается структура с небольшой штатной численностью (скорее всего, не самостоятельная, а в рамках органа управления образованием или социальной защитой либо как отдел администрации субъекта Федерации), которая осуществляет «организацию деятельности по опеке и попечительству», т. е. выполняет организационно-методические и контрольные функции. Существенных изменений деятельности по опеке и попечительству при реализации этого сценария не произойдет. Такое развитие событий целесообразно в тех регионах, где уже созданы эффективно действующие органы опеки и попечительства.
2. Использование в полном объеме возможностей, предоставленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ. В этом случае на основании принятия новой региональной нормативно-правовой базы возможна радикальная реорганизация деятельности по опеке и попечительству. Это предполагает создание специализированных учреждений, необходимых для выполнения функций по опеке и попечительству, защите прав детей, а также реорганизацию структур, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству на муниципальном уровне. В настоящее время число муниципальных образований в регионе в несколько раз превышает число муниципальных структур, выполняющих функции по опеке и попечительству. С учетом региональных особенностей возможно как увеличение числа таких структур, так и сокращение за счет создания межмуниципальных учреждений по опеке.
3. Промежуточный вариант, который предполагает частичную реализацию возможностей, предоставленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ.
Наряду с объективными причинами низкой эффективности работы по опеки и попечительству, о которых шла речь выше, существуют и субъективные причины – отсутствие заинтересованности администрации субъекта Федерации. В этом случае значительных результатов нельзя добиться и наличии необходимого регионального законодательства, а также материальных ресурсов.
Так, в Москве был принят один из первых в Российской Федерации законов о патронате, созданы уполномоченные службы (специализированные учреждения для подготовки патронатных воспитателей, передачи детей в замещающие семьи и сопровождения этих семей). Москва является одним из наиболее благополучных с экономической точки зрения регионов. Однако число детей, переданных на патронатное воспитание, составляет в Москве составляет примерно 1 % от общей численности детей-сирот, в Псковской области – 3 %, Курганской области – 4,6 %, Новгородской области – 5,2 % (Головань А.И. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2005 году. http://www.ombudsman.mos.ru). Самарская область может служить примером успешной реализации региональной программы профилактики социального сиротства и семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, без политической воли, без заинтересованности администрации региона существенные изменения в сфере опеки и попечительства вряд ли возможны.
Для решения недостаточно урегулированных вопросов, связанных с опекой и попечительством, а также для обеспечения единообразного осуществления опеки и попечительства в разных субъектах Российской Федерации необходимо принять Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», который объединит и систематизирует нормы, посвященные институту опеки и попечительства, восполнит пробелы, имеющиеся в действующем законодательстве. Последовательным сторонником такого подхода является Л.Ю. Михеева (см.: Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Л.Ю. Михеева; Под ред. Р.П. Мананковой. М., 2004. С. 255 – 263) и уполномоченный по права ребенка в городе Москве А.И. Головань (Головань А.И. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году. http://www.ombudsman.mos.ru). В Государственной Думе была разработана концепция этого закона. Однако в настоящее время такой Федеральный закон отсутствует, и когда он может быть принят не ясно.
А.И. Головань выдвигает следующие аргументы в пользу разработки Федерального закона «Об опеке и попечительстве».
1. Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования.
2. Необходимо обеспечить единообразие осуществления опеки и попечительства на всей территории Российской Федерации.
3. Реформирование института опеки затрагивает основные его положения, которые в настоящее время закреплены в Гражданском кодексе РФ, что требует изменения и дополнения норм Кодекса. Реформирование законодательства об опеке и попечительстве может быть осуществлено путем внесения в Гражданский и Семейный кодексы РФ таких изменений, которые обеспечили бы основу правового статуса опекунов (попечителей) и подопечных, с параллельным принятием специального Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности органов опеки и попечительства», регулирующего «публично-правовую половину» отношений опеки и попечительства.
Передача с 1 января 2008 г. полномочий по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов Федерации требует принятия к этому моменту региональных законов об осуществлении опеки и попечительства. Органам законодательной власти субъектов Федерации было бы значительно проще разрабатывать указанные законы при наличии Федерального закона «Об опеке и попечительстве». Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что только указанный закон может обеспечить сохранение единого правового пространства в сфере опеки и попечительства. Вероятность принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве» весьма велика, но, скорее всего, это произойдет после 1 января 2008 г. После вступления в силу данного Федерального закона об опеке безусловно потребуется внесение изменений и дополнений в региональное законодательство. Чтобы избежать негативных последствий асинхронии развития федерального и регионального законодательства представляется целесообразным ускорить разработку и принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве», а передачу полномочий в области опеки и попечительства с местного на региональный уровень перенести на более поздний срок (середина 2008 г. или начало 2009 г.).
Несмотря на большой объем, законопроект был рассмотрен достаточно быстро:
11.08.2006 — внесен в Государственную Думу;
21.08.2006 — рассмотрен Советом Государственной Думы;
13.10.2006 — принят Государственной Думой в I чтении;
06.12.2006 — принят Государственной Думой в окончательной редакции; 22.12.2006 — одобрен Советом Федерации;
29.12.2006 — подписан Президентом
(Паспорт проекта Федерального закона № 332114-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» http://base.consultant.ru/cons/cgi/online).
Ограниченность времени работы над законопроектом привела к тому, что он предусматривает не все необходимые изменения в действующее законодательство. Например, согласно п.1 ст. 122 Семейного кодекса России информация о детях, оставшихся без попечения родителей, должностными лица учреждений и иными гражданами, сообщается этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей. Раньше фактическим местом нахождения ребенка было муниципальное образование. Когда органами опеки станут органы исполнительной власти субъекта Федерации, то местом фактического нахождения ребенка окажется субъект Федерации, следовательно, указанная информация может быть передана в любой отдел опеки и попечительства субъекта Федерации. Отсутствие конкретной структуры, ответвленной за проверку информации о детях, оставшихся без попечения родителей, негативно скажется на выявлении этой категории детей. Это связано с тем, что в основу деятельности социальных служб положен принцип территориальности, например, экстренная медицинская помощь оказывается муниципальными учреждениями здравоохранения по месту нахождения лица, а плановая помощь – по месту жительства (регистрации). По нашему мнению, необходимо дополнить п.1 ст. 122 Семейного кодекса России указанием на то, что информация о детях оставшихся без родительского попечения направляется в территориальное подразделение органа опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка.
Согласно п. 3 ст. 122 Семейного кодекса России при невозможности передачи ребенка на воспитание в семью орган опеки и попечительства направляет сведения о таком ребенке в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. После того, как органами опеки и попечительства станут органы исполнительной власти субъекта Федерации дети, оставшиеся без попечения родителей, могут ставиться на учет в региональном банке данных сразу же после их выявления, т. е. есть основания для пересмотра указанной нормы.
В настоящее время федеральным оператором государственного банка данных о детях, оставшихся без родительского попечения согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием» является Министерство образования и науки. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ ст. 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» дополнена подпунктом 19.1, которым к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования отнесено «формирование и ведение федеральных баз данных в области образования». Поскольку банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, не имеет отношения к области образования, возникает противоречие между новой редакцией закона РФ «Об образовании» и Постановлением Правительства Российской Федерации «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием».
Традиционной болезнью российского законотворчества являются недостатки юридической техники, в частности, нечеткость терминологии. Не лишен этого недостатка и Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ. Статьи 15.1.и 16.1, которыми дополнен Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ дает право органам местного самоуправления муниципального района и городского округа «участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству». Оборот «участие в осуществлении» отличает крайняя неконкретность, поскольку он допускает как выполнение указанными муниципальными органами полномочий оп опеке и попечительству в полном объеме, так и их полное устранение от этой деятельности.

Необходимые действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с наделением их полномочий по опеке и попечительству.
Согласно новой редакции п.2 ст. 121. Семейного кодекса «Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, настоящим Кодексом, Гражданским кодексом Российской Федерации». Ранее деятельность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства регламентировалась еще и уставами муниципальных образований. Таким образом, до 1 января 2008 г. необходимо в каждом субъекте Российской Федерации принять (внести изменения и дополнения в действующие) законы об организации деятельности опеки и попечительства, а также соответствующие нормативные правовые акты, поскольку на федеральном уровне урегулированы лишь общие вопросы осуществления опеки и попечительства, а действовавшие ранее региональные и муниципальные правовые акты с этого момента утратят силу. Кроме того, из уставов муниципальных образований необходимо исключить полномочия по осуществлению опеки и попечительства.
В региональных законах об организации деятельности по опеке и попечительству должен быть определен порядок выполнения следующих функций по защите прав несовершеннолетних.
1. Назначение опекунов и попечителей, а также осуществление контроля за выполнением ими своих обязанностей.
2. Исполнение функции опекуна (попечителя) в отношении тех несовершеннолетних, над которыми опека или попечительство не были установлены своевременно.
3. Контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях в учреждениях. Защита прав выпускников этих учреждений.
4. Освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей.
5. Разрешение разногласий, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка и назначение представителя для защиты прав и интересов детей при наличии противоречий между интересами родителей и детей.
6. Проведение обследования условий жизни ребенка и лиц, претендующих на его воспитание, представление суду акта обследования и заключения по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ). Участие в рассмотрении судом гражданских дел, затрагивающих интересы детей, (споры, связанные с воспитанием детей, усыновление и его отмена).
Перечень вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства, и, следовательно, требующих регламентации региональных законах об организации деятельности по опеке и попечительству, значительно шире. Так Л.Ю. Михеева (Михеева Л.Ю.Общие положения об опеке и попечительстве. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online) выделяет 32 функции по защите интересов несовершеннолетних, которые на органы опеки и попечительства возлагает Семейный Кодекс и Гражданский Кодекс Российской Федерации.
В настоящее время обязанность выплачивать опекуну (попечителю) денежные средства на содержание ребенка выполняют органы опеки и попечительства. При передаче полномочий по осуществлению опеки и попечительства с муниципального на региональный уровень необходимо принять специальные меры, чтобы избежать сбоев в выплате опекунских пособий.
Специалисты по охране детства в настоящее время являются муниципальными служащими. После передачи полномочий по опеке и попечительству на региональный уровень они становятся государственными служащими. С тем чтобы сохранить существующий кадровый потенциал необходимо принять все меры для предотвращения возможных издержек реорганизации органов опеки и попечительства.

Е.И. Цымбал, старший научный сотрудник ГосНИИ семьи и воспитания, кандидат медицинских наук, советник юстиции.

Наш адрес

Москва, ул. Б. Полянка, 26