ПРЕДЕЛЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА.(статья) Вправе ли Правительство РФ самостоятельно издавать нормативные правовые акты, а также приравниваются ли акты высших судебных органов к источникам права?

В соответствии с основами конституционного строя (ст. ст. 1–16 Конституции РФ) Россия является правовым государством. При этом в ч. 2 ст. 4 Основного Закона нашей страны установлено, что данный Закон и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, а в ст. 15 уточняется, что Основной закон имеет прямое действие и что законы и иные правовые акты не должны противоречить ему. Более того, согласно ч. 2 ст. 16 Конституции РФ никакие ее положения, а следовательно, и положения иных правовых актов, не могут противоречить основам конституционного строя РФ.
Из ст. 10 Конституции РФ следует, что государственная власть в России разделена на 3 самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Высшими органами, уполномоченными осуществлять эти направления власти, являются соответственно Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Гарантом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти является Президент России (ст. 80 Конституции РФ).
Компетенция в области нормотворчества перечисленных высших органов государственной власти определена в соответствующих разделах Конституции РФ. Так, Президент РФ вправе издавать указы и распоряжения, которые, однако, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). В то же время п. «г» ст. 84 Конституции РФ наделяет Президента РФ правом вносить законопроекты в Госдуму РФ и правом утверждать (одобрять) принятые Госдумой федеральные законы.
Компетенция палат Федерального Собрания по принятию федеральных законов определена в гл. 5 Конституции РФ. В данной главе указано, что федеральные законы принимаются Госдумой РФ (ст. 105 Конституции РФ), но для принятия некоторых из них, в том числе федеральных конституционных законов, имеющих высшую после Конституции РФ силу, необходимо согласие (одобрение) Совета Федерации (ст. ст. 106 и 108). Причем федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К таким вопросам относятся, например, введение чрезвычайного положения в стране или отдельной ее местности, принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта и др. Всего этих вопросов 12 и они предусмотрены ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 76, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, п. «д» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ. В настоящее время отстались невыполненными предписания ч. 3 ст. 128 Основного закона в части установления полномочий, порядка образования и деятельности Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов и ч. 2 ст. 135 о порядке созыва Конституционного Собрания.
Итак, согласно действующей редакции ст. 76 Конституции РФ высшими юридическими актами – источниками прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений в нашем государстве являются: Основной закон, т. е. Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы и законы субъектов РФ. По общей теории права и государства указанные правовые акты являются законодательными, а все иные нормативные правовые акты – подзаконными, вместе же они создают национальную систему права. Данная система предусматривает определенную иерархию входящих в нее элементов.
В частности, нормативные правовые акты, издаваемые Правительством РФ, среди подзаконных актов стоят на втором месте после указов Президента РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Правительство РФ издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Кроме того, Правительство РФ имеет право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Отсюда следует, что нормативные правовые акты Правительства РФ, изданные им самостоятельно, в случае, если они выходят за рамки нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой, признаются юридически недействительными. На основании ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2005 г.) правительственные акты могут быть обжалованы в суд.
Здесь следует обратить внимание читателей «ДА» на следующее. С принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» достаточно четкая до того процедура обжалования в Верховный Суд РФ ненормативных и нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, эту четкость утратила. Дело в том, что определить, в компетенцию какого суда – Конституционного или Верховного – входит рассмотрение гражданских дел об оспаривании конкретных актов Правительства РФ, нарушающих их законные права и интересы, теперь не так-то просто.
Ранее рассмотрение подобных дел в публичном процессе на первой его стадии было отнесено к компетенции Верховного Суда РФ, что логично вытекало из ст. ст. 27, 251 и 253 ГПК РФ. Идя навстречу Правительству РФ, КС РФ ввел сомнительное по своей справедливости правило обращения граждан в суд, вменяющее гражданам в обязанность вначале определить, что же им не нравится в нормативном правовом акте Правительства РФ больше: его неконституционность или его незаконность, и лишь после этого обращаться соответственно в Конституционный или Верховный Суд России. Предполагаем, что на практике возможны 2 варианта развития событий: либо граждане сначала со всеми вопросами будут обращаться в КС РФ, а тот как диспетчер будет отправлять их по назначению, либо, наоборот, роль диспетчера будет выполнять Верховный Суд РФ. В результате процесс защиты прав, и до того занимавший годы, станет еще более длительным.
Из этого положения, на наш взгляд, можно найти альтернативный выход. На основании прямого действия ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ в случае противоречия нормативного правового акта Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам самого Президента может отменить такие акты. В свою очередь ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина всеми способами, не запрещенными законом. Учитывая эти нормы, почему бы Президенту РФ как гаранту Конституции РФ (ч. 2 ст. 80 Основного закона) в случае соответствующих обращений граждан не осуществлять оперативную их защиту от неправомерных решений Правительства РФ? Тем более, что в Администрации Президента РФ есть такое самостоятельное подразделение как Государственно-правое управление, одной из функций которого является подготовка предложений об отмене постановлений и распоряжений Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ (см. п. 4 Положения о ГПУ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699).
Теперь рассмотрим, какое место отведено в национальной системе права актам высших судебных органов.
Как известно, правовая система нашего государства в совокупности с подобными правовыми системами других государств создает романо-германскую правовую семью, в которой творцами права являются не судьи, а прежде всего, законодатели. Иными словами, решение судебного органа, принятое по конкретному делу, не становится образцом для подражания при принятии последующих судебных решений по аналогичным делам. Обобщение судебной практики и ее разъяснение высшими судами страны может служить для других судей лишь рекомендациями, а не правилом, которым они обязаны руководствоваться. Отсюда следует, что в российской национальной системе права судебные акты не имеют своего места.
Например, в соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по всем делам, подсудным судам общей юрисдикции, имеет право давать разъяснения по вопросам судебной практики, однако его конкретные полномочия, как уже было отмечено выше, до сих пор не установлены федеральным конституционным законом, поэтому точно определить пределы его компетенции по разъяснению применения судебной практики в настоящий момент практически невозможно.
Исходя из литературного толкования понятия «разъяснить», ВС РФ должен сделать ясным и понятным то, что судебными органами в процессе применения каких-либо норм материального или процессуального права понимается неоднозначно, а исходя из теории права, эти его разъяснения (хотя данный Суд и относится к субъектам официального толкования) не являются даже ведомственными нормативными актами для применения нижестоящими судами (например, рассматривающими гражданские дела). Согласно действующему гражданскому процессуальному законодательству судьи должны руководствоваться в своей судебной деятельности только теми нормативно-правовыми актами, которые определены в ст. ст. 1 и 11 ГПК РФ, а в случае отсутствия в этих актах норм права, регулирующих отношения, аналогичные рассматриваемым реальным отношениям, – разрешать дело исходя из общих начал и смысла, прежде всего, ст. 2 Конституции РФ, если спор связан с правами гражданина. Таким образом, акты ВС РФ, не являясь источниками права, не подлежат применению при разрешении гражданских дел.
Почти то же самое, по нашему мнению, можно сказать и о нормотворческих возможностях Конституционного Суда РФ, которому ч. 5 ст. 125 Конституции РФ предоставила право ее толковать. Из норм ст. ст. 74, 105, 106 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (в ред. от 5 апреля 2005 г.) в их совокупности можно сделать вывод, что КС РФ ограничен в способах толкования Основного закона страны и при разъяснении какой-либо его нормы не должен выходить за рамки ее грамматического, систематического и смыслового толкования.
Зато пределы проверки КС РФ норм законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти на их соответствие Конституции РФ значительно шире. Из ст. 86 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ следует, что сравнение норм исследуемых актов с соответствующими нормами Конституции РФ возможно с точки зрения:
1) содержания норм;
2) формы нормативного акта или договора;
3) порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;
4) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
5) разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;
6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится КС РФ только по содержанию норм.
Таким образом, толкование норм Конституции РФ должно ограничиваться ее «буквой», а вот проверку соответствия норм различных нормативных правовых актов Конституции РФ при неоднозначном понимании правоприменителями смысла (цели и задач) нормотворчества органов государственной власти допустимо расширить до «духа» Конституции РФ.
Подводя итог, на наш взгляд, можно констатировать следующее. В своих решениях КС РФ часто выходит за пределы своей компетенции и создает дополнительные правовые нормы, тем самым превращая свои судебные решения в квазиисточники права. Заполняя таким образом пробелы в правовом регулировании, КС РФ, с одной стороны, делает благое дело для правоприменителей, но с другой – сам становится нарушителем конституционных правил. К нарушениям КС РФ можно отнести следующие его действия:
– подмену собой законодательной ветви власти, хотя данный Суд имеет право законодательной инициативы (ст. ст. 10, 11, 104 Конституции РФ);
– неподчинение нормам Конституции РФ и федеральным законам (ст. 120 Конституции РФ), так как отдельные его решения носят явно политизированный характер, что отмечают и сами судьи КС РФ (см., например, особое мнение судьи А.Л. Кононова на Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П);
– непризнание приоритета норм основ конституционного строя и норм, гарантирующих конституционные права и свободы граждан, над интересами и правами органов государственной власти, выражающееся в отсутствии эффективной защиты прав и свобод человека, а также гарантированного их признания и соблюдения в конституционном судопроизводстве (см.: ст. ст. 1 (ч. 1), 2, 4 (ч. 2), 7, 8 (ч. 2), 15, 17, 18, 19, 21 (ч. 1), 24 (ч. 2) и другие нормы Конституции РФ);
– превышение своих полномочий как при рассмотрении актов, принятых органами государственной власти (с точки зрения их соответствия Конституции РФ), так и при толковании норм Конституции РФ. В первом случае эти полномочия ограничены только правом признания указанных актов в целом или их отдельных положений неконституционными, во втором случае в них не входит право восполнения пробелов в существующем законодательстве (см. ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Нина БРИЛЛИАНТОВА,
заведующая кафедрой
трудового права АТиСО